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【腾退拆迁】北京宅基地拆迁腾退的两种路径尝试
信息来源:发布时间:2018年03月14日浏览次数:2116
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  北京宅基地拆迁腾退的两种路径尝试


  在现有制度如规划制度、土地制度、财税制度等多重约束下,加之城乡二元结构的客观存在,政府主导城市建设的手段和结果,最终反而往往与人的需求背道而驰。土地制度的城乡二元结构,令进入城市规划区内的农村集体土地必须先征为国有,由此只要给农民付出低廉的补偿,便可将集体土地纳入政府垄断的一级市场,并获取高额利差,从而支持着各地的土地财政。但也引发集体土地所有人的激烈对抗。各地打着农民上楼或者土地储备,或者旧村改造的名义,对土地进行新一轮的圈地运动。由此,也引发了极大的争议和反抗。


  在中国,一些难题的答案往往出自民间自发的尝试。与政府推动的大规模拆迁改造相并行,由农村集体自主进行的城市化改造已在多个城市自发兴起。事实上,北坞模式很大程度上借鉴了全国各地集体土地自发建设的大量经验。


  与国家强制性的征地建城不同,这些地区是由农民集体自主进行改造,他们以土地为资本,改造规划则力图符合城市的标准,建设了商品房、产业房、以及公共服务设施等。严格地说,这些自发的尝试普遍都比现有法律法规走得更远。按照现行法律,这些集体土地自主建设行为是违法的,国土部近年来一再重申不支持这种违法建设行为,理论上北京市政府随时可以按违建拆除。


  少数成功的案例分析:例如草桥村的回迁建房资金,主要来自于集体土地上附建商品房出售,但最终政府亦未经常规征地,仅通过产权空转模式把土地置换为国有,再定向划拨给该集体。郑各庄则自行进行村域规划,其中自建商品房起初土地亦未变性,实际上是不合法的“小产权”房,后来则修成正果,得到北京市政府的特批。草桥、郑各庄的案例,也只不过因其既成事实以及实际的收效,而获得政府的事后追认。但它们以其“集体参与,农民分享”的利益分配模式,解决集体经济组织以及农民的长期收益难题;以较小的代价令村庄环境改善,使农民生活质量提高、集体提供公共品和公共服务的能力增强,从而为未来的制度空间演绎出大量生动个案。


  大望京模式:政府土地储备


  具体操作模式:朝阳区土地储备中心先将村域面积征为国有,再以土地作抵押品从银行获得贷款,用于整理土地和建设回迁楼。最终,通过41.6公顷的建设用地进入政府储备,回收资金还贷。与以往的征地建城模式不同,大望京土地升值的利益较多地留在村民和集体中。首先是政府的土地收益有相当数量返回村集体,按对农民较有利方式回补农民。更重要的是,政府承诺还要返回村集体5万平方米商业楼底层商铺。未来按照“资产变股权,农民当股东”的思路,转居村民将成为村集体企业股东,可按股份享受永久收益。


  北坞模式:农民将以集体土地参与城市化进程


  改造模式大致为: 根据现行法律规定,农村土地属于集体所有,“农村宅基地一户一宅”,不能进入市场买卖。由于北坞土地完全由村集体直接进行开发,并没有履行常规的征地程序,理论上仍是集体土地,也就是常说的“小产权”。 但是镇政府通过全镇集体用地内部调换方式,使北坞村在一路之隔拥有了10多公顷回迁楼安置用地。此地虽然征为国有,但不实行“招拍挂”,直接空转至村集体,由玉泉村成立专门的房地产公司建设回迁楼。为解决回迁房产权问题,北京市政府为北坞回迁房用地开辟“绿色通道”,绕开“招拍挂”,免去土地出让金,直接转为国有建设用地。


  两个模式的比较:北坞和大望京两个试点村的共性,是当地村民的长远利益被空前关注。在政府主导下,“集体参与、农民分享”的模式全国罕见。特别是北坞村的集体土地直接进入城市新规划,绕开了以往政府征地后“招拍挂”供地模式,土地级差收益的获得更倚重长期产业回报,这为今后破解“土地财政”提供了镜鉴。


  李建立认为,在目前城乡收入差距不断扩大的情况下,城乡土地权利的不平等是最大的根源之一。如何平衡农民的集体土地自主权和政府对城市化的收益,是一个需要解决的问题。无论如何,目前的法律制度是严重阻碍收入均等、和谐社会建设的。