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【房屋拆迁】村委会强拆企业厂房,能否以其作为被告直接提起诉讼?
信息来源:发布时间:2019年03月16日浏览次数:1216
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  在征地拆迁过程中,很多涉及征地的信息均可从村(居)委会处获取,例如土地征收范围、数量及征收单位、土地征收补偿、安置费用收支明细情况、使用及分配方案等,这些信息能够反映征地补偿是否公平公正,同时还能通过申请村(居)委会公开这些信息来达到监督依法征收的目的。与此同时,村(居)委会作为村民、居民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织往往在土地或房屋征收补偿行为中,具体负责实施相关行为,有时甚至在没有行政机关授权的情况下直接进行强拆。北京吴少博律师事务所在实务中接触过大量类似案例,本文结合个案简要谈谈村(居)委会的诉讼主体资格,也就是行政相对人在遇到不公开征地信息及强拆行为时,能否以村(居)委会为被告直接提起诉讼。


  司法解释确立了村(居)委会的诉讼主体资格


  2018年以前村(居)委会是不能作为行政诉讼被告的。2018年2月6日颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定:“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。”这明确赋予了村民委员会、居民委员会在履行行政管理职责时成为行政诉讼被告的资格地位。


  不过,从上述法律规定中也可以看出,村(居)委会之所以能够成为行政诉讼的被告,并不是因为它们本身属于行政机关,而是在一些特定情况下依据法律、法规、规章的授权,行使了特定的行政管理职权。既然村(居)委会是在获得法律、法规、规章的授权之后行使行政管理的职权,作出行政行为,如果相对人认为其行为侵害了自己的合法权益,提起行政诉讼,当然应以村(居)委会为被告。这是因为,村(居)委会在法律、法规、规章的授权下作出的行为体现了行政机关的意志,从性质上讲属于履行行政管理职责的行为,是可以诉诸法律、接受司法监督和审查的行政行为,具有可诉性。


  实践中,如何确认被告是行政机关还是村(居)委会?


  在实践中,村(居)委会行使职权,有时没有法律、法规、规章的授权,行政机关也没有依据法定程序予以委托,那么村(居)委会履行相关职责后,若发生诉讼如何确认被告呢?


  一般情况下,村(居)委会作出的行为,虽然没有法律、法规、规章的授权,也没有行政机关的书面委托,但如果确有证据能够证明行政机关通过召开动员会、专题会、布置会等形式对该行为作出过明确的指令,且有会议纪要或其他形式记载的,则应视为行政机关的委托行为;若当事人对村(居)委会作出的行为不服而提起诉讼,可将相关行政机关作为被告。另外,村(居)委会作出的行为,既没有法律、法规、规章的授权,也没有行政机关通过会议等形式所作的指令或决议,更没有书面委托,但有其他足够的证据证明该行为属于行政机关的委托行为,则应视为行政机关作出的行为;在此情形下,若当事人对村(居)委会作出的行为不服而提起诉讼,应以行政机关为被告。


  相反,如果村(居)委会作出的行为,既没有法律、法规、规章的授权,也没有行政机关的委托与认可,行政机关同时否认参与实施,而村(居)委会承认自己所为,那么一旦引发诉讼,应以村(居)委会作为被告。


  我所曾代理过这样一个案子,2016年,一个省级重点建设项目落地郑州市,武先生的两间厂房被开发区管委会纳入征迁范围。为了推进项目建设,村领导自行组织成立征地拆迁指挥部,并发布该项目的征拆通知。后该指挥部在未明确补偿金额的情况下,多次要求武先生签订补偿协议,双方就补偿事宜多次协商后未果。指挥部便以郑州市采取扬尘污染治理项目为由,对武先生所有的厂房采取停水停电、加筑围挡的方式迫使其搬迁,在此之后不久武先生厂房周围的企业也陆续遭到强拆。那么,本案中的责任实体是管委会还是村委会呢?


  本案中,指挥部虽未经管委会正式授权便自行组织成立,从表面上看,指挥部为推进项目所实施的围挡行为的后果应由其自行承担,不涉及管委会实行职权的问题。但由于该地已纳入管委会的征收范围,也发布了征收公告,此情形下就不再考虑指挥部实是由谁组织成立,实施行为又是谁授权的问题,因为围挡不管是谁实施的,最后的受益人都是管委会。换言之,即便是指挥部没有任何授权,没人组织就成立了,其为征收所实施的一切行为,最后受益的人都是发布征收公告的管委会。因此,即便管委会对指挥部的围挡行为没有授权,但其未制止的态度,应当视为其以对指挥部为征收而实施的围挡行为进行授权,该围挡行为的责任主体应当是管委会。


  另外,虽然存在村委会未经政府委托便自己越权实施委托行为的情况,此种越权情况理应由村委会自己承担责任。但针对这一情形,套用上述规定,必须由区县一级政府对村委会的委托权限和村委会行为的监督情况等进行举证,以此明确村委会的越权行为。实践中,区县政府往往都不能提供此类证据证明,法院也会由此推定征地拆迁工作是根据区县政府安排、组织而实施的。相应的,本案中武先生的房屋被围挡、强拆的责任主体应为管委会。